di Pasquale Lattari*
Il Governo con decreti legge – o con atti autonomi come il Decreto Presidente del Consiglio dei Ministri in ragione dell’emergenza sanitaria – ha adottato in questi giorni provvedimenti con cui limita fortemente le libertà costituzionali.
E lo stato di emergenza sanitaria è stato dichiarato dal Governo ma anche dall’Organizzazione mondiale della sanità.
La Costituzione in situazioni di emergenza consente misure eccezionali, straordinarie ed urgenti anche di limitazione a diritti di rilievo costituzionale dei singoli, da adottarsi con provvedimenti legislativi (cd . riserva di legge)
La Costituzione infatti:
– all’articolo 16 consente che la libertà di circolazione possa essere limitata “per motivi di sanità o di sicurezza”
– all’articolo 17, consente che libertà di riunione, possa essere vietata per “comprovati motivi di sicurezza e di incolumità pubblica”.
– all’articolo 41 consente che l’iniziativa economica libera possa essere limitata se contraria alla sicurezza o da coordinare a fini sociali.
Tali limitazioni si fondano sull’articolo 32 della Costituzione che definisce il diritto alla salute non solo un diritto fondamentale dell’individuo ma anche un interesse della collettività”.
Peraltro l’urgenza legittima il Governo ad incidere sulla competenza regionale: l’art. 120 Cost.ne prevede che il Governo possa sostituirsi alle regioni in caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica.
In data 15 marzo è stato pubblicato il DL n.19 del 2020 – MISURE URGENTI PER FRONTEGGIARE L’EMERGENZA EPIDEMIOLOGICA DA COVID 19 – che elenca con carattere tassativo (a differenza delle disposizioni del DL 6 del 2020 precedente abrogato) le limitazioni in materia di diritti fondamentali della persona:
-il divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione per le persone sottoposte alla quarantena perché risultate positive al virus;
-la limitazione o divieto delle riunioni o degli assembramenti;
-la limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, anche di carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso;
-la sospensione delle cerimonie civili e religiose;
-la limitazione dell’ingresso nei luoghi destinati al culto;
-la chiusura di cinema, teatri, sale da concerto sale da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o luoghi analoghi;
– la chiusura dei musei
-la sospensione dei congressi, di ogni tipo di riunione o evento sociale e di ogni attività convegnistica o congressuale, salvo uno svolgimento a distanza;
-la limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive;
-la chiusura temporanea di palestre, centri termali, sportivi, piscine, centri natatori e impianti sportivi, pubblici e privati; la limitazione o sospensione delle attività ludiche, ricreative, sportive e motorie svolte all’aperto o in luoghi aperti al pubblico.
– la sospensione di servizi educativi per l’infanzia, la attività didattiche delle scuole, degli istituti di formazione superiore, comprese le università, alta formazione artistica musicale e coreutica, di corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e università per anziani, tutti i tipi di corsi professionali, fatto salvo solo lo svolgimento a distanza di tali attività.
– la sospesione di viaggi d’istruzione
– l’obbligo di quarantena precauzionale «ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati» o che rientrano dall’estero;
All’art. 1 previsto che in tali materie possono essere sono adottate misure per periodi predeterminati ciascuno della durata non superiore a 30 gg, reiterabili e modificabili sino al 31 luglio 2020 (termine dello stato di emergenza deliberato dal Consiglio dei Ministri in data 31 gennaio 2020) in ragione dell’andamento epidemiologico del covid-19.
Alle autorità statali o regionali è affidata la decisione di limitare, ridurre, sospendere o addirittura sopprimere i servizi di trasporto di persone e di merci, automobilistico, ferroviario, aereo, marittimo, nelle acque interne, anche non di linea, nonché il trasporto pubblico locale.
I provvedimenti sono attuati con DPCM sentiti i vari ministri competenti e devono essere adeguati e proporzionati al variare delle condizioni della diffusione. A tal fine vengono adottati ascoltato il comitato tecnico scientifico nominato.
A tutela dell’urgenza, nelle more dei provv.ti dei DPCM, il Ministero della salute può emanare decreti in caso di estrema necessità ed urgenza. (art. 32 lg 833 del 1978)
Le regioni solo nelle more dei DPCM possono introdurre misure ulteriormente restrittive nell’ambito delle attività di competenza e senza incidere sulle attività produttive e di rilevanza nazionale.
I sindaci invece non possono adottare provvedimenti diretti a fronteggiare emergenza in contrasto con le misure statali tantomeno eccedendo i limiti di competenza.
[Sulla struttura del sistema presidenziale, che dal ’93 ha strutturato le Autonomie locali con ripartizione di competenze amministrative fra Stato, Regioni e Comuni, riportiamo – di grande interesse – la voce del prof. Sabino Cassese – NdR]
Il numero esorbitante delle violazioni dei provvedimenti sin ‘ora emanati (dai dati sul sito Ministero Interno, in due settimane denunciate per il reato erano ca. 100.000 persone …] ha indotto il Governo a modificare le precedenti disposizioni circa le sanzioni sul mancato rispetto delle misure restrittive.
Infatti, per l’inosservanza delle misure la precedente previsione prevedeva un reato penale ( – il d.l. n. 6/2020 art. 3 co.4 “salvo che il fatto non costituisca più grave reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al presente decreto è punito ai sensi dell’articolo 650 del codice penale” ). Peraltro il reato previsto era oblabile ossia si estingueva il reato con il pagamento somma di denaro ma sempre all’esito del procedimento penale!!
Tale disposizione – con reato peraltro perseguibile d’Ufficio – è stata abrogata e sostituita da una sanzione amministrativa.
La nuova disciplina – prevista dall’art. 4, co. 1 del d.l. n. 19/2020 – regolamenta l’inosservanza delle misure suindicate con una sanzione pecuniaria da 400 a 3000 euro raddoppiata in caso di reiterazione.
La violazione di alcune misure, relative ad attività commerciali, professionali e d’impresa, comporta la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni.
Il mancato rispetto delle misure di contenimento mediante l’utilizzo di un veicolo aggrava la sanzione.
E’ previsto il pagamento in misura ridotta se il pagamento avviene entro 5 o 60 gg.
La ratio dell’intervento legislativo è evidentemente quella di rinunciare all’opzione penale quanto ai fatti pregressi. La norma transitoria, contenuta nell’art. 4, co. 8, peraltro rende applicabili retroattivamente le nuove sanzioni amministrative: “le disposizioni del presente articolo che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto, ma in tali casi le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla metà.”
Si tratta di una abolitio criminis che sotto il profilo utilitaristico ha i suoi vantaggi: il reato era comunque estinto dall’oblazione – e quindi con effetti sotto il profilo economico analoghi per lo Stato – ma ciò comportava l’ingolfamento della giustizia in quanto il provvedimento si aveva all’esito di un ordinario procedimento penale.
La responsabilità è sempre esclusa nei casi consentiti di allontanamento per ragioni di necessità ed urgenza, lavoro, salute e cause connesse di giustificazione( la legittima difesa, l’adempimento di un dovere e l’esercizio di una facoltà legittima) peraltro da autocertificare con moduli che vengono adeguati ad ogni successivo provvedimento.
La violazione del “divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus” costituisce invece reato penale ex art. 260 del testo unico delle leggi sanitarie (art. 260 r.d. n. 1265/1934), che punisce “chiunque non osserva un ordine legalmente dato per impedire l’invasione o la diffusione di una malattia infettiva dell’uomo” punito ora con l’arresto da 3 a 18 mesi e l’ammenda da 500 a 5000 euro. (Le pene congiunte dell’arresto e dell’ammenda escludono la possibilità dell’oblazione!!).
Invece non è reato bensì illecito amministrativo l’inosservanza della “quarantena precauzionale” prevista quale misura limitativa per i soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva o che sono rientrati dall’estero.
In questi giorni si acceso dibattito politico sulla fondatezza delle misure Governative che limitano i diritti fondamentali della persona e conculcano i poteri di altri organi statali (parlamento e regioni).
Ma i provvedimenti di urgenza legislativi per aver fondamento costituzionale devono avere inoltre il carattere della temporaneità e determinatezza e giustificati dal dall’emergenza pandemica e dal suo permanere o prolungarsi.
Quindi – si veda quanto sopra – sono legittimi tutti i provv.ti legislativi varati sin’ora sotto il profilo formale e di legittimazione da parte dell’Autorità Governativa.
Peraltro lo strumento del Decreto Legge non solo ha il controllo del Capo dello Stato che lo emana, ma è soggetto ad approvazione parlamentare entro 60 gg. Inoltre il ruolo del Parlamento è ulteriormente garantito dall’art. 2 co.5 del DL 19 che impone al Governo di riferire ogni 15 gg.
I provv.ti quindi appaiono formalmente ineccepibili e hanno la legittimazione prevista ex lege; peraltro i poteri esercitati e da esercitare appaiono anche in linea con il fondamentale principio di ragionevolezza (art. 3 cost.ne).
Non solo ma sotto il profilo del merito dei provv.ti – visto i risultati del contenimento degli ultimi giorni nonché l’approvazione dell’intera comunità internazionale – sono fondati finalizzati come sono a ridurre la diffusione dell’epidemia.
Proprio perché le misure tendono a limitare i diritti inviolabili delle persone nel superiore interesse collettivo di salute e benessere sociale, per esser ulteriormente e definitivamente efficaci necessitano del rispetto, dell’ottemperanza e della responsabilità personale.
Un ultimo inciso. L’ottemperanza alle misure da parte dei cittadini risiede nella fondatezza, meritevolezza delle disposizioni che tanto più sono attuate ed osservate quanto più sono persuasive e corrette nel perseguimento dei fini sui sono destinate.
E’ necessario il diffuso rispetto delle norme perché peraltro è impossibile che gravi sugli organi statali l’intero carico di far rispettare e controllare le disposizioni: occorre la collaborazione di tutti Noi.
